La paradoja de la preparación ante el COVID-19 Efectividad delos instrumentos nacionales de gestión de desastres en Brasil
Barra lateral del artículo
Detalles del artículo
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución 4.0.
The published works are free to distribute and disseminate in the same sources as long as you correctly cite the source of publication. The publication is distributed under the Creative Commons CC Recognition 4.0 (CC BY 4.0) license according to the open access and open science policy that the university subscribes since January 2025.
Los trabajos publicados son libres de distribuir y difundir en las mismas fuentes siempre que cite correctamente la fuente de publicación. La publicación se distribuye bajo la licencia Creative Commons CC Reconocimiento 4.0 (CC BY 4.0) de acuerdo a la política de acceso abierto y ciencia abierta que suscribe la universidad desde enero 2025.
Cómo citar
Contenido principal del artículo
Resumen
Este artículo examina la efectividad de los instrumentos nacionales de gestión de desastres disponibles en la legislación brasileña antes del COVID-19, y se pregunta en qué medida orientaron a los gestores públicos ante un desastre sanitario. Mediante un análisis documental cualitativo de leyes federales, enmiendas constitucionales, decretos y ordenanzas ministeriales promulgados entre 1988 y 2020, y con el modelo NATO de Hood (1983) y la distinción procedimental-sustantiva de Howlett (2011), evalúa la capacidad del marco normativo para orientar la gobernanza multinivel durante una emergencia de salud pública. Los instrumentos procedimentales operaron frecuentemente como “documentos de fantasía”, transfiriendo la carga operativa a los gobiernos subnacionales, mientras que la inflexibilidad de los instrumentos sustantivos y las fallas políticas de coordinación fragmentaron severamente la gobernanza multinivel. Brasil estaba burocráticamente preparado a nivel nacional pero operativamente despreparado a nivel local: una paradoja de la preparación que ofrece lecciones críticas para los sistemas descentralizados, donde el fracaso de los instrumentos normativos nacionales obliga a los municipios a la improvisación distribuida y la colaboración interorganizacional.
Referencias
Abrucio, F. L. et al (2020). Combate à COVID-19 sob o federalismo bolsonarista: um caso de descoordenação intergovernamental. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 54, n. 4, p. 663-677.
Agarwal, R., & Gaule, P. (2022). What drives innovation? Lessons from COVID-19 R&D. Journal of Health Economics, 82, 102585.
Amrani, N., Tallaki, M., Hemmi, M., & Bracci, E. (2024). Exploring strategies and decision making in local authorities in times of the pandemic. Corporate & Business Strategy Review, 5(1), 394–409.
Barone, M. R. (2021). Interação entre Proteção e Defesa Civil e setor de Saúde em resposta à pandemia da COVID-19 em Vinhedo-SP [Master's thesis, Universidade Estadual Paulista]. Repositório Institucional UNESP.
Brasil (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República.
Brasil. (1990a). Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Diário Oficial da União.
Brasil. (1990b). Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências. Diário Oficial da União.
Brasil (2005). Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005. Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos. Brasília, DF: Diário Oficial da União.
Brasil. (2009). Decreto Legislativo nº 395, de 2009. Aprova o texto revisado do regulamento sanitário internacional, acordado na 58ª Assembleia Geral da Organização Mundial da Saúde, em 23 de maio de 2005. Diário Oficial da União.
Brasil. (2010). Lei nº 12.340, de 1º de dezembro de 2010. Dispõe sobre as transferências de recursos da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e de recuperação em áreas atingidas por desastres e sobre o Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil. Diário Oficial da União.
Brasil. (2011a). Decreto nº 7.508, de 28 de junho de 2011. Regulamenta a Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, para dispor sobre a organização do Sistema Único de Saúde - SUS, o planejamento da saúde, a assistência à saúde e a articulação interfederativa, e dá outras providências. Diário Oficial da União.
Brasil. (2011b). Portaria nº 2.952, de 14 de dezembro de 2011. Regulamenta, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), o Decreto nº 7.616, de 17 de novembro de 2011, que dispõe sobre a declaração de Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN) e institui a Força Nacional do Sistema Único de Saúde (FN-SUS). Diário Oficial da União.
Brasil. (2012). Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC. Diário Oficial da União.
Brasil. (2013a). Portaria nº 1.378, de 9 de julho de 2013. Regulamenta as responsabilidades e define diretrizes para execução e financiamento das ações de Vigilância em Saúde. Diário Oficial da União.
Brasil. (2013b). Portaria nº 2.135, de 25 de setembro de 2013. Estabelece diretrizes para o processo de planejamento no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). Diário Oficial da União.
Brasil. Ministério da Saúde. (2014). Plano de Resposta às Emergências em Saúde Pública. Secretaria de Vigilância em Saúde.
Brasil. Ministério da Integração Nacional. (2016). Instrução Normativa nº 02, de 20 de dezembro de 2016. Estabelece procedimentos e critérios para a decretação de situação de emergência ou estado de calamidade pública. Diário Oficial da União.
Brasil. Ministério da Saúde. (2016). Manual de planejamento no SUS. Fundação Oswaldo Cruz.
Brasil (2020). Emenda Constitucional nº 106, de 7 de maio de 2020. Institui regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações. Brasília: Congresso Nacional.
Buchanan, D. A., & Denyer, D. (2013). Researching tomorrow’s crisis: Methodological innovations and wider implications. International Journal of Management Reviews, 15(2), 205–224.
Capano, G., & Toth, F. (2025). Controversial issues in crisis management. Bridging public policy and crisis management to better understand and address crises. Risk, Hazards & Crisis in Public Policy, 16(3), e12304.
Capano, Giliberto; Woo, J. J (2017). Resilience and robustness in policy design: A critical appraisal. Policy Sciences, v. 50, n. 3, p. 399-426.
Cardoso Jr., José Celso (Org.). (2011). A reinvenção do planejamento governamental no Brasil. Brasília: Ipea.
Center for Research on the Epidemiology of Disasters - CRED & United Nations Office for Disaster Risk Reduction - UNDRR. (2020). Human cost of disasters: An overview of the last twenty years (2000-2019).
Clarke, Lee (1999). Mission improbable: Using fantasy documents to tame disaster. Chicago: University of Chicago Press.
Costa, M. A., & Montpetit, É. (2026). Health Policy Capacity and Reliance on Expert Advice in Comparative Perspective: COVID-19 Responses Across Brazilian States. Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, 1-19.
Fundação Oswaldo Cruz - FIOCRUZ. (2020). A Gestão de Riscos e Governança na Pandemia por COVID-19 no Brasil: análise dos decretos estaduais no primeiro mês. Centro de Estudos e Pesquisas em Emergências e Desastres em Saúde.
Global Preparedness Monitoring Board. (2019). A world at risk: Annual report on global preparedness for health emergencies. World Health Organization.
Gomide, Alexandre de Ávila; Pires, Roberto Rocha C. (2014). Capacidades estatais e democracia: a abordagem dos arranjos institucionais para análise de políticas públicas. Brasília: Ipea.
Head, Brian W. (2022). Wicked problems in public policy: Understanding and responding to complex challenges. Public Policy and Administration, v. 37, n. 4.
Hood, Christopher (1983). The Tools of Government. London: Macmillan.
Howlett, Michael (2011). Designing public policies: Principles and instruments. Routledge.
HOWLETT, M (2019). Procedural Policy Tools and the Temporal Dimensions of Policy Design. International Review of Public Policy, v. 1, n. 1, p. 27-45.
Lascoumes, Pierre; Le Galès, Patrick (2007). Introduction: Understanding Public Policy through Its Instruments. Governance, v. 20, n. 1, p. 1-21.
Marchezini, Victor et al (2020). Sistemas Comunitários de Alerta de Risco de Desastres Associados a Inundações e Deslizamentos. Revista REDER, v. 4, n. 2, p. 36-56.
Morais, G. M., Martins, H. C., & Santos, V. F. (2022). Resilience in the context of pandemics and disasters: A framework for public governance, ecosystem innovation, co-creation, and co-production. International Journal of Business Administration, 13(1), 19-32.
Nogueira, F. R., Oliveira, V. E., & Canil, K. (2014). Políticas públicas regionais para a gestão de riscos: o processo de implementação no ABC, SP. Ambiente & Sociedade, 17(4), 177-194.
Phillips RO, Baharmand H, Vandaele N, Decouttere C, Boey L. How Can Authorities Support Distributed Improvisation During Major Crises? A Study of Decision Bottlenecks Arising During Local COVID-19 Vaccine Roll-Out. J Cogn Eng Decis Mak. 2023 Jun;17(2):166-187.
Rittel, Horst W. J.; Webber, Melvin M. (1973). Dilemmas in a general theory of planning. Policy Sciences, v. 4, n. 2, p. 155-169.
Steen, R., Roud, E., Mikkelrud Torp, T., & Hansen, T.-A. (2024). The impact of interorganizational collaboration on the viability of disaster response operations: The Gjerdrum landslide in Norway. Safety Science, 173, 106459.
Valencio, Norma (2010). Desastres, ordem social e planejamento em defesa civil: o contexto brasileiro. Saúde e Sociedade, v. 19, n. 4, p. 748-762.